北京职务犯罪律师

反腐立法从侧重刑事处罚移至事前规范权力运行作者：刘晓鹏   发布时间：2008-09-03 08:56:04

    近6年刑法4次修改，其中3次包含反腐内容。与反腐相关的各类法律密集修改和制定，显示反腐立法从侧重刑事处罚前移到事前规范权力运行——

　　8月29日，在经过十一届全国人大常委会第四次会议初次审议后，《中华人民共和国刑法修正案(七)(草案)》开始向社会公开征集意见。

　　该刑法修正案草案的一大亮点是进一步加大了反腐败力度。

　　在该刑法修正案草案中，巨额财产来源不明罪的最高刑期从5年提高到10年。草案中还规定，国家工作人员亲属收受财物也将适用刑法贪污贿赂罪的处罚规定，离职的国家工作人员利用原职权或者地位形成的便利条件实施“权钱交易”也将定罪。

　　全国人大常委会委员郑功成认为，本次刑法修改是对刑法的一次很大完善，尤其在反腐败领域强化了法律规范。

　　作为惩治和预防腐败体系的一部分，我国反腐败相关法律体系的日臻完善，不断挤压腐败分子容身的空间。

刑罚之网越布越密

　　回溯近年来刑法修改不难发现，党的十六大召开以来，在4次对刑法的修改中，包括本次在内有3次都包含了反腐败内容。刑法之于腐败侧重惩罚，而对公众而言，这是国家反腐败决心和力度的直接表现。

　　2002年12月28日，九届全国人大常委会第三十一次会议通过刑法修正案(四)，其中专门增加了对于人民法院执行人员在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者滥用职权的规定，明确了这类“不揣口袋的腐败”的量刑标准。

　　同时，此次人大常委会会议还通过对于刑法中渎职罪主题适用问题的解释，明确规定那些虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。

　　而2006年6月29日，十届全国人大常委会第二十二次会议通过刑法修正案(六)，剑指商业贿赂这个社会“腐蚀剂”。

　　这次刑法修改，将商业贿赂犯罪的主体扩大到公司、企业以外的其他单位的工作人员。这样，公众深恶痛绝的类似于发生在医疗机构的药品、器械采购中的商业贿赂行为，如收取药品回扣、赞助费等，数额较大的，也将以商业贿赂犯罪被追究刑事责任。

　　不仅仅是法律修改，刑事领域反腐败法制的完善还体现在法律对一些新类型腐败犯罪的打击。

　　2007年7月，最高人民法院和最高人民检察院联合颁布一个广受关注的司法解释。在《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》中，包括收受请托人提供的干股、向请托人“低买高卖”房屋汽车、不出资而与请托人“合作”开办公司、通过赌博方式收受请托人财物等10种行为被明确以受贿论处。

反腐立法成合力

　　“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。”2005年1月16日，中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》话语铿锵，这也是近年来反腐相关法律密集制定、修改的一个重要背景。

　　相比于《刑法》中对于贪污、贿赂和渎职犯罪的规定，其他反腐相关立法可谓是在各个法律门类中“分兵突进”，其中体现最明显的法律可能就是《行政许可法》。

　　一支签字笔、一枚公章、一个许可证背后可能隐藏着各种各样的腐败，行政审批环节曾是行政权力滥用和“权钱交易”的重灾区。中国政法大学副校长马怀德教授认为，行政领域腐败的产生，很大程度上是由于行政权力滥用和行政行为失范造成的，有效预防和惩治腐败，必须从行政权力入手。

　　在2004年《行政许可法》出台前后，中国沿着法制的轨道推进行政审批制度改革。“两个一半以上”是人们经常引用来说明这项改革成果的数据：中央以及取消和调整行政审批项目占原有事项总数的一半以上，省级政府取消和调整的数量也达到了原来的一半以上。这个数字背后意味着在审批环节出现腐败的几率也在相应降低。

　　如果说《行政许可法》是为权力“划边界”，那么2006年1月1日开始实施的《公务员法》则是用法律为规范公务员的行为“定框框”，这部法律也成为反腐法律体系的重要组成部分。

　　2005年，经全国人大常委会通过，中国正式成为《联合国反腐败公约》缔约国。此后，一个体现中国积极参与反腐败国际合作的举措，就是2007年中国立法机关审议通过反洗钱法。“有法可依将很大程度上防止贪官的资金外流。”在《反洗钱法》通过后，全国人大常委会委员、全国人大常委会法工委刑法室主任郎胜如是说。

　　近几年中，立法机关通过的诸多法律中，人们都可以从中找到涉及反腐的内容：审计法修改，加强了审计机关的监督职能；制定《监督法》，充分发挥各级人大的监督作用；出台《物权法》，在腐败分子和公私财产之间建立法律屏障；制定《反垄断法》，打击行政垄断背后的腐败……

立法重心前移

　　两个多月前，《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》正式对外公布。这个最新的反腐工作规划中提出，“建立健全防治腐败法律法规，提高反腐倡廉法制水平”。

　　规划还明确，在国家立法中，充分体现反腐倡廉基本要求。适时将经过实践检验的反腐倡廉具体制度和有效做法上升为国家法律法规。在今后5年内有计划、分步骤地制定或修订一批法律、法规和条例。

　　“分兵突进”的反腐立法今后的走向如何？有学者认为，随着我国刑法经过多次修改，惩治腐败的规定日趋完善，以《行政许可法》的出台作为分界线，我国反腐立法的重心已经开始向规范权力运行、预防腐败发生的行政法领域转移。

　　反腐败得靠制度、靠监督，而未来行政法领域的一系列法律有可能成为反腐立法的焦点问题。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安说，中国的反腐败主要依靠权利制约权力，靠正当法律程序制约权力。

　　马怀德认为，造成权力腐败的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制，而实现真正的监督和制约离不开行政程序法。各国行政程序法是在这个意义上设置了公开、时限、顺序、说明理由、告知等制度，使行政机关置于社会和司法机关的监督之下，从程序上有效地遏制了腐败现象的蔓延滋长。

　　目前，尽快制定行政程序法来遏制腐败，已经成为众多专家学者较为一致的观点。实际上，这一立法主张已在湖南省实践，今年4月湖南以省政府规章的形式出台《湖南省行政程序规定》，其中体现了不少行政程序法的立法思想，引来各方学者和媒体的高度关注。

　　“湖南尝试”热议的背后，其实更多体现了人们对于全国性立法的期待。

　　马怀德认为，规范和控制行政权力是预防和减少腐败的重要治本之策，在严格实施行政许可法的同时，应该抓紧制定行政强制法、行政收费法和行政检查法，堵塞任何可能产生腐败的权力漏洞，把行政权力，特别是自由裁量权控制在最严格的范围。

　　还应该在“三定方案”的基础上尽快制定各级政府和各个部门的行政组织法，合理划分和配置行政机关的职能和权限，实现政府职责、机构和编制的法定化，避免行政权力的越位、错位和缺位。 本报记者　刘晓鹏

来源：人民日报